პროკურატურის ინსტიტუტი ქართულ საკანონმდებლო სისტემაში – პრობლემები და გამოწვევები

(არსებული მოდელის ანალიზი დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის  ჭრილში)

„ამჟამად ყველაზე დიდ საფრთხეს
კანონმდებელთა ტირანია წარმოადგენს“
– თომას ჯეფერსონი

 

სარჩევი

  1. ხარვეზები ქართულ საკანონმდებლო სისტემაში.

1.1. მთავარი პროკურორის არჩევის წესი.

1.2. პროკურატურის ადგილი სახელმწიფო ინსტიტუტების შემადგენლობაში. 20

1.2.1. კონსტიტუციის როლი პროკურატურის სისტემაში.

1.2.2.პროკურატურა და საკანონმდებლო ხელისუფლება.

1.2.3. პროკურატურა და აღმასრულებელი ხელისუფლება.

1.2.4.პროკურატურა და სასამართლო ხელისუფლება.

  1. პროკურატურის სისტემა ევროპის ქვეყნებში (შედარებით-სამართლებრივი ანალიზი)

2.1. პროკურატურის სტატუსი და ადგილი სახელისუფლებო სტრუქტურებში.

2.1.1. პროკურატურა აღმასრულებელი ხელისუფლების შემადგენლობაში.

2.1.2. პროკურატურა , როგორც დამოუკიდებელი ორგანო.

2.1.3. პროკურატურა, როგორც სასამართლო ხელისუფლების ნაწილი.

2.1.4. ორმაგი ანგარიშვალდებულება.

2.2. მთავარი პროკურორის დანიშვნის წესი.

  1. მოწესრიგების პერსპექტივები – მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნა.

დასკვნა.

 

კაცობრიობამ არსებობის ხანგრძლივი პერიოდი განვლო. სახელმწიფოებრიობის წარმოშობა აბსოლუტიზმით დაიწყო, რომლისთვისაც მონარქი იყო ერთადერთი და უზენაესი , სახელმწიფოც და მმართველიც. აბსოლუტიზმის მსხვრევით მანამდე ჩანასახის ფორმით არსებულმა კონსტიტუციონალიზმმა დაიწყო განვითარება , ამას მოჰყვა მმართველობის ფორმის შესახებ არსებული შეხედულებების სრული რევოლუცია და მონარქიიდან რესპუბლიკანიზმზე გადასვლა. მიუხედავად დიადი იდეალებისა, რიგი ქვეყნების წინსვლა მსოფლიო ომებმა და ტოტალიტარულმა, ავტორიტარულმა რეჟიმებმა შეაფერხეს , თუმცა, საბოლოოდ , მათ მაინც შეძლეს ამ ყველაფრისგან თავის დაღწევა და არჩევანი დემოკრატიაზე შეაჩერეს. ჩვენი ქვეყანაც ერთგულად მიჰყვება ამ არჩევანს და მისთვის, როგორც „ახალგაზრდა დემოკრატიის“ ქვეყნისთვის განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რომ ქვეყანაში მიმდინარე ყველა პროცესი ზედმიწევნით თავსდებოდეს იმ ჩარჩო-პრინციპების ფარგლებში , რომელიც მართვის სწორედ ამ ფორმისთვისაა დამახასიათებელი. იქიდან გამომდინარე, რომ ამ მიმართულებით დიდი გამოცდილება არ გვაქვს რიგი მიზეზების გამო, საერთაშორისო არეალზე ჩვენი ქვეყანა მუდმივი დაკვირვების ობიექტია , შესაბამისად , თუკი გვსურს მსოფლიოს წამყვან ქვეყნებთან თანამშრომლობა, მათი მიღწევებისა და აღმოჩენების, მაღალი სტანდარტებისა და იდეალების გაზიარება , აუცილებელია , საქართველო აღიქმებოდეს, როგორც ქვეყანა, რომელიც მტკიცედ მისდევს დემოკრატიის გზას , სხვა შემთხვევაში, მისი მიზნები და მისწრაფებები ვერ აღიქმება სერიოზულად და ვერ დაიმსახურებს მხარდაჭერას საერთაშორისო ასპარეზზე.

ამჟამინდელი მდგომარეობით, დემოკრატიულობის კუთხით, ჩვენს ქვეყანაში არცთუ სახარბიელო მდგომარეობაა. კვლევითი ჯგუფები ადგენენ ქვეყნებში დემოკრატიის ინდექსს რამდენიმე კრიტერიუმის მიხედვით, რომლებიც 5 ძირითად კატეგორიაში ერთიანდებიან. ესენია : საარჩევნო პროცესი და პლურალიზმი, მოქალაქეთა თავისუფლება, სახელმწიფო ხელისუფლების ფუნქციონირება, პოლიტიკური აქტიურობა და პოლიტიკური კულტურა. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს ყველაზე დაბალი მაჩვენებელი სახელმწიფო ხელისუფლების ფუნქციონირებისა და პოლიტიკური კულტურის კუთხით აქვს და საბოლოო ჯამში, ჰიბრიდული რეჟიმის ფარგლებ ქვეშ ექცევა[1]. ჩვენი ქვეყნის ასეთი შედეგი სხვადასხვა ფაქტორით შეიძლება იყოს განპირობებული, მაგრამ , ამ შემთხვევაში, მთავარი ისაა, რომ ეს ინდექსი ქვეყნის შიგნით არსებულ მოწესრიგების პრობლემაზე მიუთითებს , რაც ყურადსაღები საკითხია. როდესაც ხელისუფლების ფუნქციონირებაზე ვსაუბრობთ , ამ შემთხვევაში მთავარი საკითხია, როგორ ასრულებს თითოეული შტო თავის უფლებამოსილებას , როგორია მათ შორის ურთიერთქმედების ხარისხი, რამდენად დაცულია შეკავებისა და გაწონასწორების მექანიზმი და სხვ. ამ ყველაფერს კი, საბოლოო ჯამში, დამოუკიდებლობის პრობლემამდე მივყავართ, კერძოდ კი, აქვს თუ არა სახელმწიფო ინსტიტუტებს დამოუკიდებელი ფუნქციონირების შესაძლებლობა და რამდენად მყარი საკანონმდებლო ბაზა არსებობს საქართველოში ამ თვალსაზრისით.

კანონმდებლობის ნორმატიულ ხიდზე ბალანსირება ყოველთვის რთულია , ყოველთვის არსებობს საშიშროება, რომ ხელისუფალმა თავის ჭარბ ვნებას დაუქვემდებაროს საზოგადოებრივი ინტერესი[2]. ამრიგად , საფრთხე იმისა , რომ კანონმდებელი თავისი ინტერესების შესაბამისად მომართავს სამართლებრივ წესრიგს, ნებისმიერი რაციონალი მმართველის პირობებშიც კი, საფრთხედ რჩება. სწორედ ეს ქმნის საკანონმდებლო ტირანიის საშიშროებას მმართველობის თანამედროვე მოდელის პირობებში. ეს რომ თავიდან ავიცილოთ , საჭიროა მყარი ნორმატიული გარანტიების არსებობა , ძალაუფლების თანაზომიერი გადანაწილება ხელისუფლების სხვადასხვა შტოს შორის და მათი კომპეტენციის გამმიჯნავი მკაფიო, ცალსახა კრიტერიუმების განსაზღვრა, რომელიც, თავის მხრივ, ამ ინსტიტუტების დამოუკიდებლობის მთავარი გარანტი იქნება.

ზოგადად, დამოუკიდებლობა სამ კომპონენტს მოიაზრებს საკუთარ თავში, ესენია: ინსტიტუციონალური  (ინსტიტუციურ დონეზე გამიჯვნა ხელისუფლების შტოებს შორის), შინაარსობრივი (დამოუკიდებლად განაგებდეს საქმიანობას) და პერსონალური (მოხელეს უნდა ჰქონდეს დაცული, სტაბილური სამუშაო ადგილი და იგი ფინანსურად არ უნდა იყოს დამოკიდებული ადმინისტრაციულ ხელმძღვანელებზე) დამოუკიდებლობა[3]. დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის პრინციპი იმდენად მნიშვნელოვანია, განსაკუთრებით კი სასამართლო ხელისუფლების, როგორც სამართლის შემფარდებლის ჭრილში, რომ აღნიშნული უზენაეს ღირებულებადაა აღიარებული სამოსამართლო ქცევის კოდექსით[4]. რაც შეეხება კრიტერიუმებს, რომლებითაც უნდა შეფასდეს ორგანოს დამოუკიდებლობა და მიუკერძოებლობა, საამისო ზოგადი გაწერილი სტანდარტი არ არსებობს, მაგრამ უმეტესწილად, ეს კომპონენტები მოიცავს ორგანოს დაკომპლექტების წესს, უფლებამოსილების ვადებს, საქმიანობის გამჭვირვალობას, ხელმძღვანელ სტრუქტურას და სხვ. ჩვენ სწორედ ძირითადი პრობლემური კრიტერიუმების ჭრილში შევეცდებით მიმოვიხილოთ დასმული საკითხი.

წინამდებარე ნაშრომი ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი ინსტიტუტის, პროკურატურის სტრუქტურასა და მისი მოწესრიგების პრობლემას შეეხება .შევეცდებით მიმოვიხილოთ ის ხარვეზები, რომლებსაც ამჟამინდელი რეგულირების ფონზე ვაწყდებით. გაანალიზებული იქნება პრობლემა, რომელსაც არსებული საკანონმდებლო მოწესრიგება ქმნის ამ ინსტიტუტის დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის კუთხით, კერძოდ, არ არსებობს სათანადო საკანონმდებლო და პროცედურული გარანტიები , აგრეთვე, წარმოვაჩენთ შედარებით-სამართლებრივ ანალიზს , რაც , ვფიქრობთ , სასურველია იმ თვალსაზრისით, რომ ხშირად სწორედ განვითარებული ქვეყნები არიან ისინი, რომლებიც „გვკარნახობენ დემოკრატიას“ , ამასთან , როგორც ამბობენ, ყველაზე სწორი თეორია არის ყველაზე კარგი პრაქტიკა, შესაბამისად, უკვე არსებული მოდელების სხვადასხვაობის გაანალიზება ყველაზე უკეთ წარმოაჩენს სამომავლო პერსპექტივებს, რადგანაც შესაძლებლობას იძლევა შეცდომების გამოსწორებისა. აქვე, უნდა ვახსენოთ, რომ ვაცნობიერებთ რა, რომ არც ერთ სახელმწიფოს  შეიძლება ჰქონდეს საუკეთესო მოდელი, რომლის იდენტურად გააზრებით და მიღებით, ჩვენს რეალობაში ავამოქმედებთ ასევე იდეალურ სისტემას და ამასთან, გვაქვს სურვილი, პროკურატურის სახით ჩამოვაყალიბოთ მაქსიმალურად გამართული, ჯანსაღი უწყება, ვთვლით, რომ მიზანშეწონილია , აღნიშნულ თემას დაეთმოს უფრო მეტი ყურადღება. სწორედ ამიტომ,  ნაშრომში ყურადღებას გავამახვილებთ ამჟამინდელ სისტემაზე , პარალელს გავავლებთ წარსულ მოწესრიგებასთან და დავსახავთ ხედვას, რომლის გააზრებითაც ვთვლით, რომ შესაძლებელია პროკურატურის უწყების გაჯანსაღება, დახვეწა და მისადმი ნდობის გაღრმავება. დასკვნის სახით, ქართული და უცხოური პრაქტიკის ავკარგიანობის გათვალისწინებით,  საბოლოოდ შესაძლებელი გახდება იმგვარი მოწესრიგების შემოთავაზება , რომელიც ყველაზე ოპტიმალურად გვესახება ამ მოცემულობისთვის.

1. ხარვეზები ქართულ საკანონმდებლო სისტემაში

1.1. მთავარი პროკურორის არჩევის წესი

პროკურატურის შესახებ საქართველოს კანონი განსაზღვრავს პროკურორის არჩევის, დანიშვნის წესს, ვადასა და პროცედურას , ასევე, მისი უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის საფუძვლებს და მოთხოვნის დაყენებაზე  უფლებამოსილ პირებს. დასაწყისშივე უნდა აღინიშნოს, რომ პროკურატურა იერარქიულ სისტემას წარმოადგენს, რაც აქედანვე ქმნის პრობლემის არსებობის შესახებ გონივრულ ვარაუდს. იუსტიციის მინისტრის კომპეტენცია პროკურატურასთან მიმართებით საკმაოდ ფართოა. პროკურატურის შესახებ კანონის მე-8 მუხლი განამტკიცებს სწორედ კომპეტენციის ფარგლებს, რომელთა შორის, განსაკუთრებული ყურადღების ღირსია ის ქვეპუნქტი, რომლის მიხედვითაც იუსტიციის მინისტრი თავმჯდომარეობს საპროკურორო საბჭოს ,მას დასამტკიცებლად წარუდგენს მთავარი პროკურორის კანდიდატურას და შემდგომ ეტაპზეც,  თანხმობის მისაღებად და დასამტკიცებლად საპროკურორო საბჭოს სახელით წარუდგენს მთავრობას შერჩეულ კანდიდატურას. თავის მხრივ, აზრთა სხვადასხვაობას იწვევს საპროკურორო საბჭოს ლეგიტიმაციის საკითხი, კერძოდ, კანონის თანახმად, ის თითქოს  დამოუკიდებელი კოლეგიური ორგანოა, თუმცა, თავად კანონითვეა  დადგენილი, რომ ის იქმნება იუსტიციის სამინისტროს შემადგენლობაში და მინისტრი არის აქტიური ფიგურა საბჭოს მთელი ფუნქციონირების განმავლობაში.  საბჭოს თავმჯდომარეობს იუსტიციის მინისტრი. დასაწყისიდანვე, იგი ფიგურირებს ყველა მნიშვნელოვან ეტაპზე, რომელმაც რეალურად უნდა შექმნას დამოუკიდებლობის, მიუკერძოებლობის განცდა მთავარი პროკურორის არჩევისას.

კანონის თანახმად, იუსტიციის მინისტრი მთავარი პროკურორობის კანდიდატების შესარჩევად იწყებს კონსულტაციებს აკადემიურ წრეებთან, სამოქალაქო საზოგადოების წევრებსა და სამართლის დარგის სპეციალისტებთან, მაგრამ ის ფაქტი, თუ რამდენად ეფექტიანი და ქმედითია ეს ჩანაწერი რეალობაში, საკამათო საკითხია და მარტივია განსასაზღვრია თუ რამდენად ხდება ყველა ჩამოთვლილი პირის ჩართვა ამ უმნიშვნელოვანეს პროცესში და საერთოდ, რამდენად რეალურია მათი ზეგავლენა საბოლოო შედეგზე.

მეორე მხრივ, საპროკურორო საბჭოს სხდომაზე, კანდიდატურის განხილვის პროცესი არის სრულიად ფარული. ფარულობის პრობლემას შემდგომ ეტაპებზეც არაერთხელ ვაწყდებით, რაც ერთ-ერთი გამოკვეთილი და ერთმნიშვნელოვნად უარყოფითი საკითხია, რამეთუ ეს ფაქტი დიდ საფრთხეს უქმნის მთლიანი პროცესის სანდოობას. იქ, სადაც არ არის ღიაობა, განურჩევლად  იმისა, პროცესი კანონის დაცვით მიმდინარეობს თუ არა, მუდამ ჩნდება ეჭვი, ეჭვის არსებობა კი უკვე არაობიექტურობის განცდას ტოვებს, მით უფრო, რომ იგი საფუძველს შეიძლება მართლაც არ იყოს მოკლებული.

პრობლემურ ვითარებად შეგვიძლია წარმოვიდგინოთ ისეთი შემთხვევა, როდესაც ორი ან მეტი კანდიდატი იღებს ხმათა თანაბარ რაოდენობას და გადამწყვეტი ხმის უფლება ენიჭება საპროკურორო საბჭოს თავმჯდომარეს, რომელიც,  როგორც უკვე აღნიშნა, არის იუსტიციის მინისტრი. კვლავ  მინისტრი ფიგურირებს იმ შემთხვევაში, როდესაც ახალი კანდიდატურების წამოყენების საკითხი დგება. ბუნებრივია, პრობლემას წარმოადგენს ის, რომ ერთი ინსტიტუციის ხელშია თავმოყრილი უმნიშვნელოვანესი ბერკეტები და არ არის ძალთა ბალანსი გადაწყვეტილებების მიღებისას.

დამტკიცების შემთხვევაში კანდიდატს იუსტიციის სამინისტრო ჯერ მთავრობას წარუდგენს, შემდეგ კი  უკვე პარლამენტს. აქაც, ისევ ფარული კენჭისყრით, სრული შემადგენლობის უმრავლესობით აირჩევა კანდიდატი . პრობლემა იკვეთება მინისტრთა კაბინეტის ერთ-ერთი წევრის მიერ წარდგენილი პირის ობიექტურად და პროფესიონალურად შეფასების ჭრილში. ვერ გავიხსენებთ ვერც ერთ პრეცედენტს, მთავრობას რომ უარეყო მინისტრის მიერ წარდგენილი რომელიმე კანდიდატურა, რაც იმას ნიშნავს, რომ არსებობს გარკვეული ხარვეზები და მეტად გააზრებას საჭიროებს ეს საკითხი. მეორე მხრივ , მთავრობის შემდეგ პარლამენტის წინაშე მყოფი კანდიდატურა მუდამ დიდ მხარდაჭერას იმსახურებს. ახლა კი, როდესაც ქართულ საპარლამენტო რეალობაში არის საპარლამენტო უმრავლესობა, კიდევ უფრო მარტივია დასკვნის გამოტანა იმის შესახებ, თუ რა შეიძლება გადაწყვიტოს ამ  უმრავლესობამ მთავრობის მიერ აღიარებული და წარდგენილი კანდიდატურის მიმართ, რომლის პარლამენტამდე მისვლის პრეისტორიაც, ფაქტობრივად, მხოლოდ იუსტიციის მინისტრსა და მის მანდატთან ასოცირდება. ამასთან, ვიაზრებთ რა დემოკრატიული ხელისუფლებისა და მთლიანად სახელმწიფოს არსებობისთვის საპარლამენტო უმცირესობის როლს, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია მათი  მოსაზრებებისთვის უფრო მეტი ყურადღების დათმობა. იმ მოცემულობით , როდესაც  მთავარი პროკურორის პარლამენტის მიერ ასარჩევად მხოლოდ უბრალო უმრავლესობაა საკმარისი, საპარლამენტო უმრავლესობის პირობებში ეს დიდ სირთულეს არ წარმოადგენს. ვენეციის კომისიის თანახმად,  „დემოკრატიული კონტროლის სისტემის არსებობა არ იძლევა სრულ პასუხს პოლიტიკურად ინსპირირებულ პროკურატურის პრობლემებზე. უმრავლესობის ტირანიის მიერ შესაძლებელია პროკურატურა გამოყენებულ იყოს ძალადობის იარაღად. უმრავლესობა შეიძლება იყოს მანიპულაციის სუბიექტი და დემოკრატიული პოლიტიკოსები შეიძლება იყვნენ პოპულისტური ზეწოლის სუბიექტები, რომლებსაც შეწინააღმდეგების ეშინიათ“.

მთავარი პროკურორის დანიშვნის მრავალეტაპიანი, ხანგრძლივი პროცესი შეიძლება ტოვებდეს სანდოობის შთაბეჭდილებას, რამდენადაც ერთი შეხედვით არც ისე მარტივი ჩანს ამ სტატუსის მოპოვება, თუმცაღა , გადაწყვეტილების მიღების ყველა ეტაპზე ფიგურირებს იუსტიციის სამინისტრო , უფრო ზუსტად , საბჭოს მინისტრი ხელმძღვანელობს , შემდეგ მთავრობა და ბოლოს პარლამენტი.  თუკი ხელისუფლება საპარლამენტო უმრავლესობითაა წარმოდგენილი და ჩნდება მისი არაობიექტურობის ალბათობა, მაშინ უსარგებლოა გადაწყვეტილების მიღების პროცესში რამდენიმე უწყების ჩართვა და დროში გაწელილი რამდენიმე საფეხურიანი პროცედურა, თუ არ იარსებებს შემაკავებელი და გამაწონასწორებელი რომელიმე სუბიექტი მაინც.

მთავარი პროკურორის კანდიდატურები უნდა შეირჩეს ღია კონკურსის წესით, პროფესიული კრიტერიუმების გათვალისწინებით. ვენეციის კომისიამ უნგრეთის რესპუბლიკის კონსტიტუციის მარეგულირებელ კონცეფციასთან დაკავშირებით იმსჯელა : „მნიშვნელოვანია, რომ მთავარი პროკურორის შერჩევის მეთოდი იყოს ისეთი, რომ ზრდიდეს საზოგადოების ნდობას, სასამართლოსა და ლეგალური პროფესიის პატივისცემას.“

საინტერესოა, პროკურატურის შესახებ საქართველოს კანონის მე-92 – მუხლისმე-5 პუნქტი იმით, რომ ad hoc პროკურორი, რომელიც ინიშნება პროკურორის მიერ დანაშაულის ჩადენის საფუძველზე გათავისუფლების შემდეგ, დანიშვნიდან 2 თვის ვადაში საპროკურორო საბჭოს წარუდგენს დასკვნას, არსებობს თუ არა დასაბუთებული ვარაუდი, რომ მთავარმა პროკურორმა ჩაიდინა დანაშაული. ვთვლით, რომ არ არის მიზანშეწონილი ჩანაცვლებული პროკურორის საკითხი განიხილოს მან, ვისითაც ჩანაცვლდა ეს პირი. კითხვის ნიშნები ჩნდება ობიექტურობის თვალსაზრისით და ინტერესთა კონფლიქტის კუთხითაც.

ახალ კანონში საპროკურორო საბჭოს შემოღების მთავარი მიზანი იყო  მეტი სანდოობა და კვალიფიციურობა. მის შემადგენლობაში შედიან პარლამენტის ადამიანის უფლებათა და იურიდიულ საკითხთა კომიტეტების თავმჯდომარეები, აკადემიური წრეებიდან და არასამთავროებიდან წარდგენილი და არჩეული კანდიდატი და პროკურორთაკონფერენციის მიერ დასახელებული 3 პირი. მიუხედავად იმისა, რამდენად ქმედითი ბერკეტია შერჩევის ამგვარი წესი სანდოობის ხარისხის მხრივ, მაინც სადავოა.

2012 წელს იყო მოსაზრებები იმგვარი მოწესრიგების შემოღების თაობაზე, რომლის მიხედვითაც პროკურორს დანიშნავდა პრეზიდენტი პარლამენტის თანხმობით, მისი თანამდებობიდან გადაყენება კი შესაძლებელი იქნებოდა იმპიჩმენტის წესით, პრეზიდენტის დასაბუთებული გადაწყვეტილებით, პარლამენტის თანხმობის საფუძველზე.  ალბათ, ვერც ეს იქნება გარანტია იდეალური კანდიდატის შერჩევისა და დანიშვნისთვის. როგორც ჰამილტონი ამბობს, „შეუძლებელია, ყოველთვის დარწმუნებულნი ვიყოთ იმაში, რომ ჭეშმარიტების დამცველს უფრო წმინდა ზრახვა ამოძრავებს, ვიდრე მის მოწინააღმდეგეს. ამბიცია, სიხარბე, პირადი მტრობა, პარტიული დაპირისპირება და ბევრიც სხვა, უფრო სათაკილო მოტივი იმათზეც მოქმედებს, ვინც საკითხს მართებულად წყვეტს და იმათზეც, ვინც ამგვარ გადაწყვეტილებას უპირისპირდება“. შესაბამისად, ვფიქრობთ, პრეზიდენტის სტატუსი, შესაძლოა,  a priori არ განსაზღვრავს გადაწყვეტილების ობიექტურობას , თუმცაღა, მთავარი პროკურორის დანიშვნის საკითხის მის უფლებამოსილებაში მოქცევა , ალბათ , საუკეთესო  და უფრო სასურველი გზა იქნებოდა არსებული რეალობის გათვალისწინებით.

2015 წლის 7 ივლისს გამოქვეყნდა ვენეციის კომისიის, ევროპელი პროკურორების საკონსულტაციო საბჭოს (CCPE) , ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის (OSCE/ODIHR) წინასწარი დასკვნა[5] „პროკურატურის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილებების პროექტთან დაკავშირებით.

ვენეციის კომისიის, ევროპელი პროკურორების საკონსულტაციო საბჭოს (CCPE), ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის (OSCE/ODIHR) წინასწარ დასკვნაში (შემდგომში: წინასწარი დასკვნა) აღნიშნულია, რომ საქართველოს ხელისუფლების მიერ დაწყებული პროკურატურის რეფორმა სწორი მიმართულებით მიმდინარეობს, თუმცა, ხაზგასმულია, რომ შემოთავაზებული რეფორმა ჯერ-ჯერობით სრულად ვერ უზრუნველყოფს ხელისუფლების მიერ გაცხადებული მიზნის მიღწევას, მოხდეს პროკურატურის სისტემის სრული დეპოლიტიზება. გვსურს, კიდევ ერთხელ ხაზი გავუსვათ წინასწარ დასკვნაში მოცემულ ძირითად შენიშვნებსა და რეკომენდაციებს :

  1. მთავარი პროკურორის დანიშვნის პროცედურა არ არის დაბალანსებული ლეგიტიმურობისა და აპოლიტიკურობის თვალსაზრისით და პოლიტიკური ელემენტი დანიშვნის პროცესში კვლავ პრევალირებს. შესაბამისად, მთავარი პროკურორის დანიშვნის პროცესზე პოლიტიკური ძალების, მთავრობისა და საპარლამენტო უმრავლესობის გავლენა უნდა შემცირდეს ;
  2. იუსტიციის მინისტრის დისკრეციული უფლებამოსილება, წარუდგინოს საპროკურორო საბჭოს მთავარი პროკურორის კანდიდატურა, უნდა დაბალანსდეს. ერთი მხრივ, მთავარი პროკურორის კანდიდატურისათვის აუცილებელია პროფესიული და გამოცდილების მოთხოვნები დაწესდეს, მეორე მხრივ კი, იუსტიციის მინისტრს უნდა დაუწესდეს ვალდებულება, წარუდგინოს საპროკურორო საბჭოს მთავარი პროკურორის არა ერთი, არამედ რამდენიმე კანდიდატურა და შემდეგ საბჭომ წარდგენილთაგან ერთ-ერთი შეარჩიოს.
  3. წინასწარი დასკვნა ხაზს უსვამს საპროკურორო საბჭოს შექმნის მნიშვნელობასა და დადებით მხარეებს, თუმცა, ასევე ყურადღებას ამახვილებს საპროკურორო საბჭოს შემოთავაზებული მოდელის ნაკლოვანებებზე. საკითხი შეეხება საბჭოს დამოუკიდებლობასა და შექმნის წესს, კერძოდ :

შემოთავაზებული მოდელით ბუნდოვანია საპროკურორო საბჭოს ინსტიტუციური სტატუსი, აღნიშნული უწყების და მისი წევრების დამოუკიდებლობის ხარისხი. საპროკურორო საბჭოს იუსტიციის სამინისტროს სისტემაში ყოფნა არ შეესაბამება საბჭოს შექმნის მთავარ მიზანს, უზრუნველყოს პროკურატურის სისტემის დეპოლიტიზება და დამოუკიდებლობა აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ხელისუფლებისგან. საპროკურორო საბჭოს დამოუკიდებლობას ასევე ეჭვქვეშ აყენებს ისიც, რომ საპროკურორო საბჭოს თავმჯდომარეობს იუსტიციის მინისტრი. წინასწარი დასკვნა შეიცავს რეკომენდაციას, რომ საბჭოს თავმჯდომარე აირჩეს თავად საბჭოს მიერ. საპროკურორო საბჭოს ფორმირებაში ფართო პოლიტიკური მონაწილეობის პირობებში, წინასწარ დასკვნაში ყურადღება გამახვილებულია ამგვარი პოლიტიკური მონაწილეობის უარყოფითი გავლენის შემცირების მექანიზმების შექმნის აუცილებლობაზე, კერძოდ, საპროკურორო საბჭოს შემადგენლობაში პროფესიული და არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენელთა მონაწილეობის გაზრდაზე. ასევე , დასკვნაში ყურადღება გამახვილებულია იმ ფართო უფლებამოსილებებზე, რომლებიც კანონპროექტით იუსტიციის მინისტრს, როგორც საპროკურორო საბჭოს თავმჯდომარეს აქვს (თავმჯდომარეობს საპროკურორო საბჭოს სხდომებს, წარადგენს მთავარი პროკურორობის კანდიდატს, ხმას აძლევს მის მიერ წარდგენილ კანდიდატს და სხვ.) და ხაზგასმულია ამ უფლებამოსილებების შემცირების საჭიროება. აღსანიშნავია ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციები[6], რომლის თანახმადაც: პროკურორთა შერჩევა , დაწინაურება და გადანიშვნა/გადაყვანა უნდა ხდებოდეს სამართლიან და მიუკერძოებელ პროცედურებსა და ობიექტური კრიტერიუმებზე დაყრდნობით[7] ხოლო დისციპლინური დევნა კანონის საფუძველზე უნდა განხორციელდეს და დამოუკიდებელ და მიუკერძოებელ გადასინჯვას უნდა დაექვემდებაროს.[8]

OECD-ACN- ის მონიტორინგის ანგარიშის მიხედვით, სასურველია, პროკურატურისთვის არსებობდეს იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მსგავსი დამოუკიდებელი ორგანო, რომელიც პროკურატურისთვის მნიშვნელოვან საკითხებს გადაწყვეტს[9].

ევროკომისიის ვიზალიბერალიზაციის ანგარიშის თანახმად, პრობლემურად რჩება იუსტიციის მინისტრის წარდგინებით პრემიერ-მინისტრის მიერ მთავარი პროკურორის დანიშვნის საკითხი[10].

მიგვაჩნია, რომ მნიშვნელოვანია, შემოვიღოთ მთავარი პროკურორის არჩევის დემოკრატიული წესი, რომელიც მიმართული იქნება პოლიტიკურ ჯგუფებსა და საზოგადოების წარმომადგენლებს შორის კონსენსუსის მიღწევისკენ, ასევე, გაძლიერდეს პარლამენტის როლი პროკურატურის სისტემის ზედამხედველობის კუთხით. საბჭოს შემადგენლობაში შედის 3 პოლიტიკური ფიგურა (იუსტიციის მინისტრი და პარლამენტის ორი წევრი). პოლიტიკური პარტიების ამ დოზით მონაწილეობა ქმნის საფუძვლიან რისკს, რომ საბჭოს საქმიანობა ვერ იქნება პოლიტიკური გავლენისგან დამოუკიდებელი. შესაბამისად, არსებობს პოლიტიკური ზეგავლენის მაღალი რისკები.

ვენეციის კომისიის რეკომენდაციით, იმ ქვეყნებში, რომლებშიც მთავარ პროკურორს პარლამენტი ირჩევს , დანიშვნის საკითხზე პოლიტიკური კონსენსუსის მიღწევა უნდა იყოს უზრუნველყოფილი. კომისია აღნიშნულის განხორციელების გზად მიიჩნევს მთავარი პროკურორის არჩევას არა უბრალო, არამედ კვალიფიციური უმრავლესობით, შესაბამისად, წარმოდგენილი ცვლილებებით, საქართველოს პარლამენტის მიერ მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე უბრალო უმრავლესობით არჩევა ეწინააღმდეგება კომისიის რეკომენდაციას. აღსანიშნავია, რომ ამ რეკომენდაციის მიხედვით, საპროკურორო საბჭოს შემადგენლობაში უნდა შედიოდნენ იურიდიული პროფესიის წარმომადგენლები : პროკურორები, ადვოკატები და იურიდიული დარგის მეცნიერები. გარკვეული მოსაზრებით, რომელსაც ნამდვილად აქვს არსებობის ლოგიკური საფუძველი, მთავრობის ჩართულობა ზედმეტია , რადგან იგი წარმოდგენილია იუსტიციის მინისტრის სახით და დამატებითი რგოლი არაფერს იძლევა. პროკურატურის შესახებ კანონში განხორციელებული ერთ-ერთი ცვლილება ნამდვილად დადებით კონტექსტში შეგვიძლია მოვიხსენიოთ. კერძოდ, 2013 წელს , კანონში შეტანილი ცვლილების მიხედვით, იუსტიციის მინისტრს შეუწყდა საპროკურორო უფლებამოსილება. მაღალი რანგის თანამდებობის პირების მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნის განხორციელების უფლება მიენიჭა მთავარ პროკურორს.

აქვე, მცირედი კომენტარი : მართალია, ძირითადი მსჯელობის საგანი მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნას ეხება, აქვე, ყურადღება უნდა მიექცეს იმ ფაქტსაც, თუ როგორ ხდება მისი განთავისუფლება თანამდებობიდან , რადგანაც ეს ორი პროცესი არ უნდა განვიხილოთ ერთმანეთისგან მოწყვეტით, პირიქით, ისინი მჭიდრო კავშირშია ერთმანეთთან . “მთავარი პროკურორის დამოუკიდებლობის მნიშვნელოვანი ელემენტია მისი დაცვა თვითნებური ან პოლიტიკურად მოტივირებული გათავისუფლებისგან. თუ მთავრობას ექნება უფლებამოსილებაა თავისი სურვილის შესაბამისად გაათავისუფლოს პროკურორი, ის ვერ შეძლებს თავისი ფუნქციის აბსოლუტური დამოუკიდებლობით შესრულებას, რაც აუცილებელია. მეორე მხრივ, გათავისუფლების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებაში პარლამენტის ჩართვამ შესაძლოა გამოიწვიოს მისი პოლიტიკური არენის ცენტრში მოქცევა, რაც არასასურველი იქნებოდა. გათავისუფლების საფუძველი გათვალისწინებული უნდა იყოს კონსტიტუციით, მაგალითად, ქმედუუნარობა და სხვ. ორგანომ, რომლის წევრობაც დამყარებულია საზოგადოებრივ ნდობაზე, უნდა გამოიძიოს გათავისუფლების საფუძვლები, შეუსაბამო ქცევა ან ქმედუუნარობა და ამ ფაქტის დადასტურების შემთხვევაში მიიღოს რეკომენდაცია გათავისუფლების შესახებ.“

1.2. პროკურატურის ადგილი სახელმწიფო ინსტიტუტების შემადგენლობაში

პროკურატურა უნდა იყოს ფუნქციურად დამოუკიდებელი პოლიტიკური ინსტიტუტებისგან, განსაკუთრებით გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში და, თავის მხრივ, გამონაკლის შემთხვევებში არ უნდა მოხდეს ამ ინსტიტუტების მხრიდან უკანონო ჩარევა მის საქმიანობაში.

აღსანიშნავია ისიც, რომ საერთაშორისო პრაქტიკის მიხედვით პროკურატურის მიმართ კონსტიტუციური ჩანაფიქრის ფარგლები მეტად ფართოა. შესაბამისად, ისმის კითხვა გვაძლევს თუ არა კონკრეტული კლასიფიკაცია (მოწესრიგება) იმის საშუალებას, რომ აღნიშნული საკითხი არაპოლიტიკურად მოწესრიგდეს.

განვითარებულ ქვეყნებში საკანონმდებლო ხელისუფლება ახორციელებს არაპირდაპირ კონტროლს პროკურატურაზე, რაც გამოიხატება კადრების თანამდებობაზე დანიშვნასა და მათს გადაყენებაში, საბიუჯეტო პროცესის კონტროლსა და უტყუარი ინფორმაციის მიღებაში. პრაქტიკაში კონტროლის ეს სახე მიჩნეულია, როგორც პროკურატურის საქმიანობაში უკანონო ჩარევა, მაგრამ, მეორე მხრივ, აღნიშნული საკითხი დემოკრატიული ანგარიშვალდებულების ერთ-ერთი ფორმაა. საკანონმდებლო ხელისუფლების ჩართულობა პროგრესირდება და ხდება უფრო პრობლემური, შესაბამისად ის საჭიროებს ე.წ.  საგანგებო (“ad hoc”) ჩარევას და ყოველი კონკრეტული შემთხვევის კერძოდ განხილვას.

სახელმწიფოების უმრავლესობაში პროკურატურის დამოუკიდებლობის მთავარი საფრთხე მომდინარეობს სწორედ აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან. პრაქტიკაში ფართოდ გავრცელებულია აღმასრულებელი ხელისუფლების ზეგავლენა პროკურატურის საქმიანობაზე.

საქართველოს შემთხვევაში, დღეს მოქმედ სისტემაში პროკურატურა აღმასრულებელი ხელისუფლების ნაწილია და ამდენად ის მოწყვლადია პოლიტიკური ზეგავლენის მიმართ. ამ სიტუაციაში მთავრობა თავად ქმნის სისხლის სამართლის პოლიტიკას და თავადვე განახორციელებს. პროკურატურა რჩება  აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოდ, კერძოდ, იუსტიციის სამინისტროს სისტემაში შემავალ სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულებად. მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნასა და თანამდებობიდან გადაყენებას ხელმძღვანელობს იუსტიციის მინისტრი, რომელიც აღმასრულებელი ხელისუფლების ერთ-ერთი წარმომადგენელია . ეს ფაქტი კი, თავის მხრივ , გამორიცხავს ღია საპარლამენტო დისკუსიებს ამ საკითხზე.

საერთაშორისო სტანდარტები მიზნად ისახავენ შეძლებისდაგვარად შეზღუდონ აღმასრულებელი ხელისუფლების ძალაუფლება და მისი ზეგავლენა პროკურატურაზე ორი გზით : პროკურატურის საქმიანობაში ჩარევა უნდა იყოს გამჭვირვალე და საჭიროებდეს მუდმივ კონტროლს.

1.2.1. კონსტიტუციის როლი პროკურატურის სისტემაში

საერთაშორისო სტანდარტები  კონსტიტუციურად ან ინსტიტუციურად არ არეგულირებენ ცალკეულ პროკურორის სამსახურს. მართლაც, აღიარებულია, რომ შესაძლებელია არსებობდეს ფართოდ წინააღმდეგობრივი მოდელები, მაგრამ აუცილებლად გასათვალისწინებელია ის ფაქტი, რომ პროკურატურა ფუნქციურად დამოუკიდებელი უნდა იყოს პოლიტიკური ჩარევისგან განსაკუთრებით გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში. ევროსაბჭოს ერთ-ერთი რეკომენდაციის მიხედვით, საჯარო პროკურატურა დამოკიდებულია მთავრობაზე. შესაბამისად, აუცილებელია , შემუშავდეს ეფექტური საზომი იმისთვის, რომ გვქონდეს საამისო სამართლებრივი გარანტია. მთავრობა უნდა აღიარებდეს, რომ პროკურატურის საქმიანობას ადგენს კანონი და თუკი მთავრობას ექნება პროკურატურისთვის ინსტრუქციებისა და მითითებების მიცემის ლეგიტიმაცია, აუცილებლად უნდა არსებობდეს იმის გარანტია, რომ ყოველი ამდაგვარი ჩარევა იქნება გამჭვირვალე და სამართლიანი.IAP- ის (პროკურორთა საერთაშორისო ასოციაციის) სტანდარტების მიხედვით, თუკი სახელმწიფო ინსტიტუტებს ექნებათ იმის უფლება, რომ ჩაერიონ პროკურატურის საქმიანობაში, მისცენ მათ გარკვეული მითითებები, მაშინ ეს ყოველივე უნდა იყოს ღია და გამჭვირვალე, მდგრადი სამართლებრივი ლეგიტიმაციით და დაფუძნებული პროკურატურის დამოუკიდებლობისა და დაცულობის გარანტიაზე.

სახელმწიფოთა დიდ უმრავლესობაში პროკურატურას აქვს ქმედითი მონოპოლია , თუმცა, ზოგჯერ ის შეზღუდულია გარკვეულ საკითხებში.  მიუხედავად ამისა, ამ შემთხვევაშიც კი არსებობს სამართლიანი მოლოდინი იმისა, რომ მისი თითოეული ქმედებადა გადაწყვეტილება თავისუფალი იქნება პოლიტიკური სარტყელისგან. საგამომძიებლო საქმიანობა და პირთა სისხლისსამართლებრივი დევნის გადაწყვეტილებები არ იქნება ნაკარნახები პოლიტიკური აქტორების მიერ.

ყოველივე ზემოაღნიშნული ასევე გულისხმობს იმასაც, რომ პროკურატურას არ აქვს უფლება მონაწილეობა მიიღოს პოლიტიკურ პროცესებში მიუხედავად მისი ინსტიტუციური დაცულობის, სხვადასხვა პრეროგატივებისა თუ ოპერაციული თავისუფლებისა.

ამრიგად, არ არსებობს დამოუკიდებლობის ან ანგარიშვალდებულების ზუსტი კონსტიტუციური თუ ინსტიტუციური რეგულირება, რომელიც სავალდებულო იქნება კონკრეტული სახელმწიფოსათვის. შესაბამისად , ჩნდება  რელევანტური კითხვა: შეუძლიათ თუ არა სახელმწიფოებს ლეგიტიმურად მოაწესრიგონ პროკურატურის საქმიანობაში სახელმწიფო ინსტიტუტთა არაპოლიტიკური ჩარევის საკითხი.

1.2.2.პროკურატურა და საკანონმდებლო ხელისუფლება

დღეს საკანონმდებლო ხელისუფლებათა უმრავლესობა არაპირდაპირ ზემოქმედებს პროკურატურაზე. მიუხედავად ამისა, საკანონმდებლო ორგანოები პროკურატურის საქმიანობაში ერევიან ოთხი გზით: მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშნვისა და გადაყენების გზით, კანონმდებლობით, საბიუჯეტო პროცესით, მუდმივი ან საგანგებო ინფორმაციის მოთხოვნით. მაგრამ მაშინაც კი , როდესაც ჩარევა არაპირდაპირია, მას მაინც  დიდი ყურადღება უნდა მივაქციოთ. მკაფიოდ გამოხატული მიზნებიდან და ფუნქციებიდან გამომდინარე, საკანონმდებლო ხელისუფლებას ამ საკითხში დიდი უპირატესობა აქვს. სწორედ ეს უპირატესობები ხელს უწყობენ იმას, რომ თავიდან ავიცილოთ პროკურატურის მუშაობის პოლიტიზირება.

ხშირ შემთხვევებში პროკურატურის საქმიანობაში საკანონმდებლო ხელისუფლების ჩარევა აღიქმება როგორც არამართლზომიერი ზეგავლენა,  მაგრამ აუცილებლად უნდა ითქვას ის, რომ ამგვარი კონტროლი დემოკრატიული ანგარიშვალდებულების ერთ-ერთი ფორმაა. რადგან სწორედ პარლამენტია ის ერთადერთი ორგანო, რომელიც პირდაპირაა ანგარიშვალდებული ამომრჩევლის წინაშე, შესაბამისად, ის  პროკურატურის საქმიანობაში ერევა მხოლოდ იმიტომ, რომ პროკურატურის მიერ განხორციელებული ქმედებები არ გადაიზარდოს თვითნებობაში . დამოუკიდებლობა უკონტროლო ავტონომიას სრულებით არ გულისხმობს. გამომდინარე აქედან, პროკურატურის სრული მოწყვეტა და განცალკევება საკანონმდებლო ხელისუფლებისგან მიზანშეწონილი არ არის.

მიუხედავად ამისა, ისიც უნდა აღინიშნოს,  თანდათან უდავო ხდება ის ფაქტი, რომ საკანონმდებლო ხელისუფლების ჩართულობა პროკურატურის მიერ გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში, ხასიათდება, როგორც მეტად კომპლექსური და პრობლემატური საკითხი, რადგან საქმე გვაქვს რუტინულ ინტერვენციებთან , ისეთთან როგორებიცაა: ყოველწლიური საბიუჯეტო საკითხების ანგარიში და ხშირი საკანონმდებლო რეფორმები. მაშასადამე, საკანონმდებლო ხელისუფლების ინტერვენცია პროკურატურის საქმიანობაში უნდა შეესაბამებოდეს მიუკერძოებლობისა და დამოუკიდებლობის პრინციპებს

1.2.3. პროკურატურა და აღმასრულებელი ხელისუფლება

ტრადიციულად, სხვადასხვა სახელმწიფოში არსებული პროკურატურები იყვნენ და დღესაც არიან პირდაპირი კონტროლის ქვეშ აღმასრულებელი ხელისუფლების მხრიდან. მიუხედავად იმისა, რომ პროკურორები დღესდღეობით თეორიულად აღქმულნი არიან, როგორც სასამართლოს მოხელეები , მაინც პროკურატურათა საქმიანობის მთავარ საფრთხედ სახელმწიფოთა უმრავლესობაში ისევ აღმასრულებელი ხელისუფლება რჩება. აღმასრულებელი ხელისუფლებისგან მომავალი საფრთხე მეტია, ვიდრე საკანონმდებლო ხელისუფლებისგან. საერთაშორისო სტანდარტებიც უფრო მეტად აქცენტირებენ მთავრობის ჩართულობაზე პროკურატურის საქმიანობაში. მაშინაც კი, როდესაც პირდაპირი ან ფორმალური გავლენა შეზღუდულია, აღმასრულებელმა ხელისუფლებამ მაინც შეიძლება მოიპოვოს არაფორმალური რესურსები ჩარევისთვის, მაგალითად, შესაძლოა,  იუსტიციის მინისტრს შეზღუდული უფლებები ჰქონდეს პროკურატურასთან დაკავშირებით, მაგრამ მთავრობის ჩართულობა საბიუჯეტო და საკანონმდებლო პროცესებში აღმასრულებელ ხელისუფლებას ზემოქმედების მექანიზმს მაინც უტოვებს.

პროკურატურის კონტროლის პროცესში აღმასრულებელი ხელისუფლების შეზღუდვის მიზანია მთავრობის ჩართულობის მეტი გამჭვირვალობა და ამ ჩართულობის მუდმივი კონტროლი სპეციალური ორგანოების მიერ.

1.2.4.პროკურატურა და სასამართლო ხელისუფლება

დღეს, პროკურატურისა და სასამართლო ხელისუფლების ურთიერთმიმართების შეფასებისას გამოიკვეთება პროკურორთა და ზოგადად პროკურატურის ორი განსხვავებული გაგება : 1. პროკურორები, ისევე, როგორც მოსამართლეები , მიჩნეულნი არიან სასამართლო ხელისუფლების წევრებად; 2. პროკურატურა დამოუკიდებელი ორგანოა, შესაბამისად მას აქვს ავტონომია ან თანამშრომლობს აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან.

საერთაშორისო სტანდარტები უპირატესობას ანიჭებენ ამ ინსტიტუტთა ფორმალურ და ფუნქციურ გაყოფას და ემხრობიან ე.წ “მკაცრი განცალკევების” პრინციპს.

აუცილებლად გასათვალისწინებელია ის ფაქტი, რომ სახელმწიფოებმა უნდა მიიღონ შესაბამისი ზომები, იმისათვის, რომ პროკურორთა კომპეტენცია და მათი საპროცესო როლი უნდა წესრიგდებოდეს კანონით , მაშასადამე, არ ჩნდებოდეს ეჭვები მოსამართლეთა და პროკურორთა დამოუკიდებლობასა და მიუკერძოებლობაზე.

არსებობს პრობლემური საკითხები მოსამართლეთა და პროკურორთა სტატუსთან მიმართებით, კერძოდ,  პროკურორებს აქვთ ნაკლები დამოუკიდებლობა პროკურატურის იერარქიულობიდან გამომდინარე . საკუთრივ ამ პროფესიათა ფუნქციური განსხვავება , პროკურორის, როგორც ინიციატორის და მოსამართლის, როგორც ფინალურ არბიტრს შორის გვაძლევს მნიშვნელოვან ბაზისებს სწორედ ამ ორი ინსტიტუტის დამოუკიდებლობის განსხვავებულობის დასადგენად. ეს ფუნქციური განსხვავება ანიჭებს მოსამართლეებს მაღალ სტატუსს. კავშირი კი, სასამართლო ხელისუფლებისა, ამ ინსტიტუტთან, გარდაუვალია მათი ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების მკვეთრი ურთიერთმიმართების გამო.

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ პროკურატურის სტატუსი წარმოუდგენელია ხელისუფლების შტოებთან კავშირის გარეშე, თუმცაღა, ეს მათ მიმართ სრულ დაქვემდებარებასა და პროკურატურაზე უკონტროლო ზემოქმედებას, რა თქმა უნდა, არ გულისხმობს. პროკურატურის საქმიანობაში ჩარევის პროცესი უნდა იყოს გამჭვირვალე და ყველასთვის ღია და ყოველივე ეს უნდა შეესაბამებოდეს დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის პრინციპებს .

2. პროკურატურის სისტემა ევროპის ქვეყნებში (შედარებით-სამართლებრივი ანალიზი)

როგორც შესავალშივე აღვნიშნეთ, კონტინენტური ევროპის ქვეყნების (რამდენადაც საქართველოც Civil Law-ს ოჯახს მიეკუთვნება) პრაქტიკა ჩვენთვის საგულისხმო და გასათვალისწინებელია, იქიდან გამომდინარე, რომ ფართო ასპარეზს იძლევა შედარებისა და თითოეული მოდელის უპირატესობებისა და ნაკლოვანებების გასააზრებლად. პროკურატურის რომელიმე მოდელის ანალიზისას, ის არ უნდა განვიხილოთ მოწყვეტით, განყენებულად, როგორც ცალკე მდგომი ინსტიტუცია. სახესხვაობები, რომლებმაც ამ ორგანოს მოწყობისას იჩინა თავი სხვადასხვა ქვეყანაში, განპირობებული იყო კონკრეტული ფაქტორებით, კერძოდ, ეს შეიძლება იყოს მმართველობისა და ტერიტორიული მოწყობის ფორმა, ეროვნული თავისებურებები, განვითარების ისტორია, პრაქტიკული გამოცდილება თუ სხვა. ნაშრომის მიზნებისთვის, უცხო ქვეყნებში არსებული მოწესრიგების ჭრილში,  ამ სექციაში მიმოვიხილავთ პროკურატურის სტატუსს და მთავარი პროკურორის არჩევის წესს.

2.1. პროკურატურის სტატუსი და ადგილი სახელისუფლებო სტრუქტურებში

იმის მიხედვით, თუ რომელ ორგანოს ექვემდებარება პროკურატურა საზღვარგარეთის ქვეყნებში, შეგვიძლია გამოვყოთ 4 ტიპის მოდელი, რომელშიც ის :

  1. აღმასრულებელი ხელისუფლების შემადგენლობაშია (ესტონეთი, ჩეხეთი).
  2. არც ერთ სახელისუფლებო შტოს ეკუთვნის (მონტენეგრო, პოლონეთი, პორტუგალია, სერბეთი, სლოვაკეთი, უნგრეთი, შვეიცარია).
  3. სასამართლო ხელისუფლების ნაწილია (ალბანეთი, ბულგარეთი, ესპანეთი, იტალია, ლიტვა, ლატვია, მაკედონია, საბერძნეთი, ხორვატია)
  4. ექვემდებარება აღმასრულებელ ხელისუფლებას, კერძოდ, იუსტიციის მინისტრს, მაგრამ ამავე დროს მიეკუთვნება სასამართლო ორგანოებს. (ავსტრია, ბელგია, დანია, გერმანია, ნიდერლანდები, ნორვეგია, საფრანგეთი, სლოვენია, რუმინეთი).

განვიხილოთ თითოეული მათგანი ცალ-ცალკე.

2.1.1. პროკურატურა აღმასრულებელი ხელისუფლების შემადგენლობაში

ზოგადად, როდესაც კონკრეტული ინსტიტუციის საწყისებს ვეძებთ რომელიმე სტრუქტურის შემადგენლობაში, აუცილებელია, განვსაზღვროთ, უფლებამოსილებების განხორციელების მხრივ, მაშასადამე, შინაარსობრივად რომელ ორგანოს საქმიანობასთან დგას ახლოს იგი. როგორც პროკურატურა, ისე იუსტიციის სამინისტრო არის სახელმწიფო ორგანო, რომელიც განახორციელებს მმართველობით უფლებამოსილებას. თავდაპირველად, უნდა აღინიშნოს, რომ ევროპის კავშირის ქვეყნებში იუსტიციის მინისტრის უფლებამოსილებები მრავალფეროვანია, კერძოდ, წყვეტს საბიუჯეტო საკითხებს და შეიმუშავებს დანაშაულთან ბრძოლის პოლიტიკას,  კოორდინაციას უწევს პროკურატურის საქმიანობას, მონაწილეობს პროკურორთა დანიშვნის პროცესში,  და სხვ. ზოგან მწირი უფლებამოსილებები აქვს და მისი კონტროლი შემოიფარგლება პროკურატურის ოფისების მენეჯმენტის და პროკურორების სასამართლო პროცესში მონაწილე მხარეებთან ურთიერთობის კონტროლით…  საქართველოში კონსტიტუციის თავდაპირველი რედაქციით, პროკურატურა სასამართლო ხელისუფლების შემადგენლობაში იყო , 2004 წლის  თებერვლის ცვლილებით კი განისაზღვრა , რომ იუსტიციის სამინისტროს დაექვემდებარებოდა. აღნიშნული ცვლილება , როგორც მაშინ პროექტის ინიციატორები მიუთითებდნენ, განპირობებული იყო შეჯიბრებითობის პრინციპის დარღვევით, კერძოდ, რამდენადაც პროკურატურა, როგორც მხარე, სასამართლოს შემადგენლობაში მოიაზრებოდა, ეს „წინასწარი განაჩენის“ ეჭვს ბადებდა და მოსამართლის დამოუკიდებლობასა და მიუკერძოებლობას კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებდა. მიუხედავად ამისა, არსებობს ქვეყნები, რომლებშიც პროკურატურა კვლავაც სასამართლოს შემადგენლობაში რჩება.  ჩვენი ამჟამინდელი მოდელის პირობებში,  მთავარი რისკ-ფაქტორი ისაა, რომ პროკურატურის დამოუკიდებლობა წნეხქვეშ არ მოექცეს აღმასრულებელი ხელისუფლების მხრიდან, რადგანაც საკმაოდ დიდია ბერკეტი ამგვარი ზემოქმედებისა, ამიტომაც, არარაციონალური მმართველისა და საკანონმდებლო ხელშეწყობის პირობებში, საშიშროება საკმაოდ დიდია.

2.1.2. პროკურატურა , როგორც დამოუკიდებელი ორგანო

ერთი შეხედვით, დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის თვალსაზრისით, სრულყოფილებასთან სწორედ ეს მოდელი დგას ახლოს , რამდენადაც პროკურატურა განყენებულ ორგანოდ მოიაზრება , რომელიც თვითრეგულირებას მიჰყვება, მაგრამ რეალურად, ასე მარტივი აღსაქმელიც არაა ეს საკითხი. რა თქმა უნდა, ტოტალური თავისუფლება სახელმწიფო ხელისუფლებისგან არ არსებობს, ანალოგიურადაა ვითარება ამ შემთხვევაშიც. შესაძლოა, ფორმალურად პროკურატურა სრულებით დამოუკიდებელ ინსტიტუტად მოიაზრებოდეს, თუმცაღა, ყოველთვის იარსებებს ზემოქმედებისა და კონტროლის მექანიზმები ხელისუფლების მხრიდან რაც , ასეც უნდა იყოს, რადგანაც წინააღმდეგ შემთხვევაში არამართლზომიერი ქმედების ფარგლები საკმაოდ იზრდება, რაც თავად ამ ინსტიტუტისა და სასამართლო ხელისუფლების ნორმალურ ფუნქციონირებას, ამასთანავე, ქვეყნის საზოგადოებრივ წესრიგსა და მართლმსაჯულების ინტერესებს საფრთხის წინაშე აყენებს. აქედან გამომდინარე, ვინაიდან კონტროლის მექანიზმები აუცილებელია,  მაგრამ ეს კანონმდებლობით მკაფიოდ ვერ გაიწერება, რამდენადაც ფორმალურად დამოუკიდებელ ინსტიტუტად მოიაზრება, შესაბამისად, მაკონტროლებელი უფლებამოსილებები მკვეთრად ვერ გაიმიჯნება , ვერ დარეგულირდება რომელ ორგანოს ექნება გადამწყვეტი ფუნქცია რაიმე პრობლემური ვითარების დროს, ეს კი კრიზისული სიტუაციებისას ჩიხში მოაქცევს ისევ და ისევ ამ ორგანოს ნორმალურ ფუნქციონირებას და უფლებამოსილების გადამეტებისა და თვითნებური გადაწყვეტილებების საფრთხეს გაზრდის.

მეორე მხრივ, როცა პროკურატურის დამოუკიდებლობა არა ფორმალური, არამედ ნამდვილია, ამას შეიძლება ჰქონდეს სხვა ნეგატიური მხარეც. იმ ფონზე, როცა მისი დამოუკიდებლობის ხარისხი უფრო დიდია და დაქვემდებარება სხვა ინსტიტუტებზე – ნაკლები , ამას მეორე უკიდურესობამდე მივყავართ. ინდივიდუალურ ქვეყნებზე მუშაობისას ვენეციის კომისია ზოგჯერ აკრიტიკებს პროკურატურის ზღვარგადასულ ძალაუფლებას. საბჭოთა სისტემაში პროკურატურა წარმოადგენდა სასამართლო ხელისუფლების მაკონტროლებელ ძალას და რამდენიმე ქვეყანაში ჯერ კიდევ არის ამ სისტემის ნარჩენები შენარჩუნებული. ამ სიტუაციაში არსებობს  საშიშროება, რომ ზედმეტად ძლიერი პროკურატურა ანგარიშვალდებულების გარეშე იქცევა მეოთხე ხელისუფლებად.

2.1.3. პროკურატურა, როგორც სასამართლო ხელისუფლების ნაწილი

უნდა აღინიშნოს, რომ თავდაპირველად, კონსტიტუციის ტექსტში პროკურატურის სასამართლო სისტემისადმი დაქვემდებარება არამიზნობრივი ნაბიჯი სულაც არ ყოფილა. მას თავისი დატვირთვა ჰქონდა, კერძოდ კი ის, რომ სასამართლო სისტემის შემადგენლობაში მეტია შესაძლებლობა იმისა, რომ პროკურატურამ ზემდგომი ორგანოს დიქტატით კი არა, არამედ თავისუფლად განახორციელოს ის უფლებამოსილებები, რომლებიც მას კანონმდებლობით აკისრია. იქიდან გამომდინარე, რომ თავად სასამართლო ჩამოშორებულია საკანონმდებლო და აღმასრულებელ ხელისუფლებას და აღიქმება ნეიტრალურ მესამე შტოდ , ივარაუდება , რომ პროკურატურაზე მისი ზეგავლენა, სწორედ ამ მიზეზის გამო, ნაკლები იქნება. თუმცაღა, ამ მოდელის მთავარი ნაკლოვანება, როგორც ზემოთაც აღინიშნა, შეჯიბრებითობის პრინციპის დარღვევაა , რაც არათანაზომიერ მდგომარეობაში აყენებს პროცესის მონაწილეთ.

2.1.4. ორმაგი ანგარიშვალდებულება

უნდა ითქვას, რომ ეს მოდელი საკმაოდ საინტერესო ჰიბრიდულ მოდელს წარმოადგენს, რომელიც არცთუ იშვიათად გვხვდება ევროპის ქვეყნებში. მისი თავისებურება ისაა, რომ პროკურატურა, მართალია, ექვემდებარება იუსტიციის მინისტრს, მაგრამ, იმავდროულად,  ფუნქციონირებს სასამართლოებთან, პროკურორები კი, უმეტესად, მოსამართლეთა (მაგისტრატთა) კორპუსში არიან გაერთიანებულნი . ორმაგი ანგარიშვალდებულების საკითხი, ერთი მხრივ , უფრო დიდ პასუხისმგებლობას აკისრებს პროკურატურას და ერთი შეხედვით, ნეიტრალურობის უზრუნველმყოფი ერთ-ერთი ყველაზე ეფექტური მოდელია, მაგრამ აქვე უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ ამ მოდელშიც, მწვავედ დგას კომპეტენციათა მკვეთრი გამიჯვნის პრობლემა, რამაც შეიძლება ასევე იჩინოს თავი კრიზისულ სიტუაციებში. ამასთან , ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ პროკურორების მხრიდან მოსამართლეთა კორპუსის წევრობას საბოლოოდ მაინც მიუკერძოებლობის პრობლემასთან მივყავართ.

როგორც ზემოაღნიშნული მსჯელობიდან გამოიკვეთა, თითოეულ მოდელს აქვს როგორც უპირატესი, ისე ნაკლოვანი მხარეები, თუმცაღა, ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ ეს მოდელები წარმატებულად ფუნქციონირებს თავიანთ სამოქმედო ტერიტორიაზე. შესაბამისად, როდესაც ვმსჯელობთ ოპტიმალურ მოდელზე, რომელიმე კონკრეტული ქვეყნის არჩევისა და მისი მოდელის გადმოღებამდე სასურველია, კარგად გავაანალიზოთ ჩვენი ქვეყნის თავისებურებები იმდენად, რამდენადაც არ არსებობს იდეალური მოდელის ჩამოყალიბებული,  სტრუქტურირებული კონცეფცია. იდეალური ის მოდელია, რომელიც შეესაბამება ქვეყნის შიგნით არსებულ ვითარებას და გამოსადეგია იმ გამოწვევების გამკლავებებისთვის, რა თავისებურებებითაც ქვეყანაში არსებული სისტემა ხასიათდება.

2.2. მთავარი პროკურორის დანიშვნის წესი

საქართველოს პროკურატურის ინსტიტუციური დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის გარანტირებისთვის მნიშვნელოვანია, საკანონმდებლო რეგულაციები შეესაბამებოდეს საერთაშორისო სტანდარტებს.  კონკრეტულად, პროკურატურა უნდა იყოს დამოუკიდებელი გადაწყვეტილების მიღებისას და  მოქმედებდეს მხოლოდ კანონის საფუძველზე. მის საქმიანობაში არ უნდა ერეოდნენ სახელისუფლებლო შტოები. პროკურატურის დღევანდელი შინაგანი მოწყობა მკაცრად იერარქიულია. შესაბამისად, დიდი მნიშვნელობა აქვს მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნისა და თანამდებობიდან განთავისუფლების წესს.

მიმდინარე საკონსტიტუციო რეფორმით საქართველო მმართველობის საპარლამენტო ფორმაზე გადადის. ამ ფონზე მნიშვნელოვანია განვიხილოთ ევროპის საპარლამენტო რესპუბლიკების პრაქტიკა მთავარი პროკურორის დანიშვნა/გათავისუფლების შესახებ. ცალკეული გამონაკლისების გარდა, მთავარი პროკურორის დანიშვნაში აქტიურად მონაწილეობს სახელმწიფოს მეთაური, იქნება ეს პრეზიდენტი თუ მონარქი. ეს განპირობებულია საპარლამენტო კონსტიტუციურ მონარქიასა თუ რესპუბლიკაში მისი სტატუსით. სახელმწიფოს მეთაური არის ნეიტრალური არბიტრი და ქვეყნის ერთიანობისა და სუვერენიტეტის გარანტი. მონარქი სრულიად დამოუკიდებელია აღმასრულებელი ან საკანონმდებლო ხელისუფლებისგან, ხოლო პრეზიდენტი ძირითადად აირჩევა პარლამენტისგან ან საარჩევნო კოლეგიისგან, შემდგომი უფლებამოსილების ვადაში კი მის მიმართ არ გამოიყენება  ნდობა/უნდობლობის ვოტუმი, განსხვავებით მთავრობისგან. შესაბამისად, საპარლამენტო უმრავლესობის პოლიტიკური ნება სამართლებრივად ვერ ზემოქმედებს პრეზიდენტზე, რაც მის დამოუკიდებლობის ხარისხს ზრდის.

პრეზიდენტი მთავარ პროკურორს თანამდებობაზე პარლამენტის წარდგინებით ნიშნავს უკრაინასა და სლოვაკეთში, პარლამენტის თანხმობით – ალბანეთსა და ლიტვაში, მთავრობის წარდგინებით – პორტუგალიაში, საბერძნეთსა და ფინეთში,   პრემიერ-მინისტრის წარდგინებით – მალტაში,  იუსტიციის მინისტრის წარდგინებით – რუმინეთსა და საფრანგეთში, იუსტიციის მინისტრის წარდგინებით და პარლამენტის თანხმობით – გერმანიაში; იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წარდგინებით – ბულგარეთში (განმეორებითი წარდგინების შემთხვევაში, პრეზიდენტი ვალდებულია დანიშნოს საბჭოს მიერ წარდგენილი პირი), პროკურორთა საბჭოსა და იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს წარდგინებით – პოლონეთში; პრეზიდენტისაგან ეს უფლება იუსტიციის მინისტრს აქვს დელეგირებული ავსტრიაში. პარლამენტი პრეზიდენტის წარდგინებით ნიშნავს მთავარი პროკურორს სომხეთსა და უნგრეთში (თანამდებობაზე დასამტკიცებლად აუცილებელია პარლამენტის სრული შემადგენლობის 2/3-ის თანხმობა). [11]

პრეზიდენტისა და კოლეგიალური მთავრობის , / პრემიერ-მინისტრის , ასევე, პრეზიდენტისა და პარლამენტის ურთიერთობა მთავარი პროკურორის დანიშვნისას, არის მნიშვნელოვანი ფაქტორი მთავარი პროკურორის დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად. შეკავება-გაწონასწორების პრინციპი, სახელისუფლებო შტოებს „აიძულებს“ ითანამშრომლონ საერთო მიზნის მისაღწევად, რათა დაინიშნოს მთავარი პროკურორი, რომელიც უზრუნველყოფს პროკურატურის, როგორც ინსტიტუტის, დამოუკიდებლობასა და მიუკერძოებლობას. მთავარი პროკურორი გვევლინება პირად, რომლის დანიშვნის საკითხი არის ერთმანეთისგან დამოუკიდებელი ინსტიტუტების შეთანხმების საგანი, იმისდამიუხედავად, პრეზიდენტი არჩეულია პირდაპირ თუ ირიბად, რადგან, როგორც ზემოთ აღინიშნა, ირიბად არჩევის შემთხვევაშიც კი,  პრეზიდენტი დამოუკიდებელია ამრჩევი ორგანოსგან, ის არც ანგარიშვალდებული და არც პასუხისმგებელია პარლამენტის წინაშე. ხოლო პირდაპირი არჩევის შემთხვევაში, მისთვის ლეგიტიმაციის მინიჭება მთლიანად ხალხის ხელში გადადის და პარლამენტისგან საერთოდ განყენებულია. შეთანხმება  ორ დამოუკიდებელ ინსტიტუტს შორის მიიღწევა იმ შემთხვევაში, როდესაც შეთანხმების საგანი დაცლილია პოლიტიკური ზეგავლენისგან, ისინი ამით არ აძლევენ ერთმანეთს მათი პარტიული ინტერესების გამტარებელი კანდიდატურის არჩევის შესაძლებლობას და, შესაბამისად, კონსენსუსი მიიღწევა არა პოლიტიკური ინტერესების, არამედ პროფესიული ნიშნის მიხედვით.

მთავარი პროკურორი ერთი სახელისუფლებლო შტოს მიერ დანიშვნის შემთხვევაში, შეთანხმების შედეგად დანიშნული დამოუკიდებელი თანამდებობის პირი კი აღარ არის, არამედ მოცემული სახელისუფლებლო შტოს მმართველი პარტიის ინტერესების გამტარებელი ხდება. ამით ირღვევა პროკურატურის დამოუკიდებლობა და მიუკერძოებლობა და ქვეყანაში მართლმსაჯულების მიმართ უნდობლობას იწვევს ავტომატურად. შესაბამისად, ევროპული ქვეყნების სამართლებრივი მოწესრიგება კარგად ასახავს ტენდენციას იმისა, რომ განსაკუთრებით იმ ქვეყნებში, რომლებშიც განვითარებადი პოლიტიკური თუ სამართლებრივი ტრადიცია არსებობს, ანუ  მეტადაა მოსალოდნელი აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ პროკურატურის საქმიანობაში ჩარევა, ცდილობენ, რაც შეიძლება სამართლებრივად უზრუნველყონ მთავარი პროკურორის დამოუკიდებლობა და მიუკერძოებლობა მისი რომელიმე კონკრეტული შტოსგან განცალკევებით. ხოლო განვითარებულ ქვეყნებში, რომლებშიც პოლიტიკური კულტურა უფრო მაღალ დონეზეა, მთავარი პროკურორის დანიშვნის საკითხი ნაკლებადაა  შეთანხმების საგანი და სამართლებრივად მისი დამოუკიდებლობაც არ არის სრულად უზრუნველყოფილი. [12] მაგრამ ამ შემთხვევაში პროკურატურის დამოუკიდებლობასა და მიუკერძოებლობას პოლიტიკური ჩვეულებები უზრუნველყოფენ.

ქართული რეალობა, სამწუხაროდ, განვითარებადი სამართლებრივი და პოლიტიკური სამყაროს ნაწილია. საქართველოს კონსტიტუციით, საქართველოს მთავრობა ანგარიშვალდებულია პარლამენტის წინაშე და არსებობს კონსტრუქციული ნდობა-უნდობლობის ვოტუმი. 2017 წლის საკონსტიტუციო რეფორმის შედეგად, მთავრობა არა მხოლოდ ანგარიშვალდებული, ასევე პასუხისმგებელია პარლამენტის წინაშე, ხოლო უნდობლობის პროცედურები მეტად გამარტივდა. ამ მოცემულობის ფონზე, მთავრობა დამოკიდებულია საპარლამენტო უმრავლესობაზე და განახორციელებს მის ნებას. შესაბამისად, მთავრობის ან მისი წევრის (ძირითადად იუსტიციის მინისტრის) და პარლამენტის შეთახმება, არ არის დამოუკიდებელ ინსტიტუტთა შეთანხმება, რადგან პარლამენტის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებაც და მთავრობაც საპარლამენტო უმრავლესობის ნებაზეა დამოკიდებული. ამასთან,  საქართველოს რეალობაში სრულიად არალოგიკური იქნებოდა მთავარი პროკურორის დანიშვნაში იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მონაწილეობა,[13] რადგან მისი წევრების უმრავლესობას მოსამართლეები შეადგენენ საბჭოს მთავარი ფუნქცია კი  საერთო სასამართლოთა სისტემის ხელმღვანელობა და მოსამართლეთა განწესებაა, ამგვარი მოდელის შემოღება გამოიწვევდა კომპეტენციათა აღრევას და  დაუპირისპირდებოდა შეჯიბრობითობის პრინციპს, რომელიც საქართველოს სისხლის სამართლის პროცესის ერთ-ერთი ამოსავალი პრინციპია.

მთავარი პროკურორის თანამდებობიდან განთავისუფლების წესი, ევროპის ქვეყნების უმეტესობაში ისეთივეა, როგორიც დანიშვნის წესი. მოცემული პრაქტიკა, ჩვენი მოსაზრებით, სრულად გასაზიარებელია, რადგან როდესაც სხვადასხვა ორგანო ნიშნავს და ათავისუფლებს მთავარ პროკურორს, სრული დისბალანსი იქმნება. ამ შემთხვევაში აზრი ეკარგება გამჭვირვალე და კონსენსუსზე დაფუძნებულ დანიშვნის წესს.

3. მოწესრიგების პერსპექტივები – მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნა

აღნიშნული ნაშრომის პირველ ნაწილში წარმოვაჩინეთ, თუ როგორია საკანონმდებლო მოწესრიგება ამჟამად, მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნის საკითხში. ცალსახაა, რომ ეს პროცესი მთლიანად მთავრობის კომპეტენციაშია მოქცეული და  ზრდის რისკს რომ,  მთლიანად მმართველი პოლიტიკური გუნდის ხელში იყოს კონსოლიდირებული. დანიშვნის უფლებამოსილება ნაწილდება მხოლოდ პარლამენტსა და მთავრობას შორის, რომელიც იმავე პარლამენტის მიერ მინიჭებული ლეგიტიმაციის მქონე სახელისუფლებო შტოა, რაც საჭიროების შემთხვევაში ამცირებს მათ შორის კრიტიკისა და პოლემიკის შესაძლებლობას. შესაბამისად, მიზანშეწონილი იქნება თუ მთავრობას ჩაანაცვლებს პრეზიდენტის ინსტიტუტი, რომელიც ამგვარი რისკებისგან მეტად შორსაა, ვინაიდან იგი ნაკლებადაა ანგარიშვალდებული და პასუხისმგებელი პარლამენტის წინაშე. ასე რომ, პრეზიდენტისთვის მთავარი პროკურორის კანდიდატურის წარდგენის უფლებამოსილების მინიჭება უზრუნველყოფს პროცესების მეტ გამჭვირვალობას. ამასთან, თუკი არსებობს რაიმე რისკი იმისა, რომ პრეზიდენტი იყოს მიკერძოებული, ამ რისკს გააქარწყლებდა კანდიდატის შერჩევის პროცესში არასახელისუფლო პოლიტიკური ჯგუფების ჩართვა. უფრო კონკრეტულად კი სამოქალაქო საზოგადოებასთან და სამართლის დარგის სპეციალისტებთან კონსულტაციების გამართვის აუცილებლობა.

მნიშვნელოვანია, მთავარი პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნის საბოლოო უფლებამოსილების პარლამენტისთვის გადაცემა, რადგანაც ძალაუფლების გამიჯვნის პრინციპი ამოსავალი უნდა იყოს ამ პროცესში. თუმცა, არსებული მოწესრიგება პარლამეტის მიერ აღნიშნული უფლებამოსილების განხორციელებისას არათანაზომიერია, ვინაიდან იგი მთავარი პროკურორის დანიშვნის პროცესს ცალსახად ტოვებს მხოლოდ უმრავლესობაში მყოფი პოლიტიკური გუნდის ხელში , რაც ინსტიტუციური თვალსაზრისით უარყოფით ზეგავლენას იქონიებს თავად მთავარი პროკურორის დამოუკიდებლობისა და სანდოობის ხარისხზე, რადგანაც კანდიდატს პარლამენტი ამტკიცებს სრული შემადგენლობის უმრავლესობით. ამით კი დიდწილად გამოირიცხება საკითხის გადაწყვეტისას ოპოციზიური პარტიის ან პარტიების პოზიციის გათვალისწინების შესაძლებლობა. აქედან გამომდინარე, პარლამენტის მიერ მთავარი პროკურორის დამტკიცება უნდა მოხდეს არა უბრალო უმრავლესობით, არამედ კვალიფიციურით (არანაკლებ პარლამენტის წევრთა სრული შემადგენლობის 2/3-ისა). ამასთან, თუ საქართველოს პარლამენტი მთავარი პროკურორის კანდიდატურაზე თანხმობას არ განაცხადებს, საქართველოს პრეზიდენტი მას წარუდგენს კონსულტაციების საფუძველზე შერჩეულ სხვა კანდიდატურას. აქვე , საგულისხმოა ის ფაქტორიც, რომ სასურველია, თუ მთავარი პროკურორის კანდიდატურის შერჩევისას ყურადღება მიექცევა მის პროფესიულ გამოცდილებასა და კვალიფიკაციას და გაიწერება ის ძირითადი კრიტერიუმები , რომელსაც უნდა აკმაყოფილებდეს კანდიდატი. ამგვარი მიდგომა უზრუნველყოფს კანდიდატურის დონეზეც კი არასასურველი და დაუსაბუთებელი გადაწყვეტილების მიღების პრევენციას.

დასკვნა

საბოლოო ჯამში, ზემოაღნიშნული მსჯელობის გათვალისწინებით, ნათლად გამოიკვეთა ის პრობლემა, რომელიც პროკურატურის საქმიანობის მარეგულირებელი ამჟამინდელი ნორმების არასრულყოფილებასა და უკმარისობაზე მიუთითებენ. ვფიქრობთ, ჩვენ მიერ შემოთავაზებული ალტერნატივები (რომლებიც, თავის მხრივ, საერთაშორისო სტანდარტებს ეფუძნება) ქმედითი , ეფექტური და შედეგისმომტანი იქნება ესოდენ მნიშვნელოვანი ინსტიტუტის საქმიანობის დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის ხარისხის ამაღლებისა და გარანტირებისთვის.

შენიშვნები

[1]The Economist – Democracy Index 2017

[2]The Federalist Papers : No. 10

[3]იან თოლმითი – მართლმსაჯულებისა და მოსამართლის დამოუკიდებლობა

[4]სამოსამართლო ქცევის ბანგალორის პრინციპები

[5] ხელმისაწვდომია შემდეგ მისამართზე : http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2015)014-e

[6]ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია Rec (2000)19) სისხლის სამართლის მართლმსაჯულების სფეროში პროკურორის როლის შესახებ  (2000)

[7]იქვე, პუნქტი 5 (ადაბ).

[8]იქვე, პუნქტი 5 (ე)

[9]იქვე

[10]ევროკომისია, ევროკავშირთან სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმის იმპლემენტაციის შესახებ ევროკომისიის ანგარიში, 2014 წლის 29 ოქტომბერი, გვ. 5-6

[11]საქართველოს პარლამენტის კვლევითი დეპარტამენტი, „პროკურატურის სისტემა ევროპის ქვეყნებში“, გვ 3.

[12]მაგალითად, გერმანიასა და ნიდერლანდების სამეფოში მთავარი პროკურორი იუსტიციის მინისტრის დაქვემდებარებაშია და მისი წარდგინებით პარლამენტი ნიშნავს.

[13]როგორც ეს პოლონეთსა და ბულგარეთშია.

ავტორები

ნაშრომზე მუშაობდნენ
გამოცემის კოორდინატორი
გიორგი მელაშვილი
შალვა ჩხეიძე
მთავარი რედაქტორი
ირაკლი ქორქია
რედაქტორი
ოთარ ნადირაძე
ნინი კვირიკაშვილი
ავტორები
სამართლის მოდულის ხელმძღვანელი
ანა ჯიქურიძე
სამართლის მოდულის წევრები
ნინო შანავა
გიორგი მელიქიძე
ელენე თუთბერიძე
ეთერ გვარამაძე
ევგენია ქელეხსაევი
მორის გიგაური
ნანა უზნაძე
ბადრი გრიგალაშვილი
ელენე დარბაიძე
 
 
The Editorial team:
Head of the Editorial Board
George Melashvili
Shalva Chkheidze
Editor in Chief
Irakli Korkia
Editor
Otar Nadiradze
Nini Kvirikashvili
Authors
Head of the Law Module
Ana Jikuridze
Members of the Law Module
Nino Shanava
Moris Gigauri
Giorgi Melikidze
Elene Tutberidze
Eter Gvaramadze
Evgenia Kelekhsaevi
Nana Uznadze
Badri Grigalashvili
Elene Darbaidze

კომენტარის დატოვება

თქვენი ელფოსტის მისამართი გამოქვეყნებული არ იყო.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.